К чему приведет изменение российского миграционного законодательства

В условиях украинского кризиса, начавшегося ровного год назад, миграционная тематика отошла на второй план. Тем не менее, она никуда не исчезла. Снять остроту миграционной проблемы призваны изменения законодательства, которые вступили в действие в январе нынешнего года. Их содержание представляется не лишним проанализировать.

Отмена квот на наем мигрантов

В минувшем ноябре Государственная Дума приняла закон, отменивший действие механизма квотирования выдачи разрешений на работу для безвизовых мигрантов. Начиная с 1 января 2015 года, для всех приезжих из стран СНГ условием легализации на российском рынке труда стало приобретение патента. Как полагали парламентарии, данная мера позволит ликвидировать рынок купли-продажи разрешений на работу, в котором были задействованы фирмы-посредники, ежегодно участвовавшие в заявочной кампании по формированию квот, но затем реализовывавшие их компаниям, действительно нуждавшимся в найме мигрантов. Вполне вероятно, что этот шаг действительно окажет антикоррупционный эффект и, что не менее важно, приведет к появлению у региональных бюджетов дополнительного источника доходов: по самым скромным подсчетам, в одной только Москве увеличение сборов от приобретения иностранцами патентов составит около 25 млрд. рублей. Но при всем при этом отмена квот выглядит нелогичной в ситуации разворачивающегося кризиса: как правило, в условиях спада ВВП страны, принимающие в массовом порядке работников из-за рубежа, ужесточают миграционное законодательство, идя на его смягчение только после начала экономического оживления.

Характерным в этом отношении примером является Казахстан, где в период с 2000 по 2008 год, когда наблюдались высокие темпы прироста ВВП, размер квоты вырос с 0,15% до 1,6% от экономически активного населения. В кризисном же 2009 году этот показатель опустился до уровня 0,75%, а два года спустя, когда казахстанская экономика начала восстанавливаться, он вырос до 0,85%, составив 44 650 человек.

На данном фоне удивительным выглядит сохранение в России квоты на неизменном уровне в 1,7 млн. человек в 2011-2014 годах и, тем более, ее полная отмена в 2015 году, который предвещает стать самым трудным для российской экономики с момента завершения глобальной рецессии пятилетней давности. Несмотря на действительно высокую коррупционную емкость миграционных квот, этот институт оставался, по сути, единственным барьером на пути абсолютно бесконтрольного наплыва мигрантов в Россию. Вводить въездные визы для стран Средней Азии и Закавказья федеральные власти не хотят, объясняя это необходимостью их всячески притягивать к РФ. А значит, граждане этих государств не будут иметь никаких препятствий для абсолютно легального пребывания на российской территории без каких-либо временных ограничений.

Въезд по загранпаспортам для граждан стран СНГ

С 1 января 2015 года граждане тех государств СНГ, которые не входят в состав Таможенного Союза, могут въезжать на территорию РФ только по загранпаспортам, действующим на протяжении как минимум шести месяцев после выезда из России. Данная мера стала дополнением к ограничению в 90 дней на пребывание в РФ безвизовых иммигрантов в течение каждого из полугодий без постановки на учет ФМС. Внедрение этой нормы может серьезно осложнить жизнь как самих приезжих, так и официальных органов, уполномоченных осуществлять контроль над миграционными потоками.

С одной стороны, гражданам Молдавии придется получать дополнительную документацию для осуществления въезда на территорию России. С другой стороны, во многих странах Средней Азии вообще напрочь отсутствует такой документ, как паспорт, предназначенный для поездок за рубеж. Например, граждане Таджикистана для выезда из страны используют ту же самую пластиковую идентификационную карточку, что и у себя на Родине. Поэтому вполне обоснованными выглядели опасения со стороны ряда экспертов о том, что, если правительство РФ не окажет финансовой помощи властям центрально-азиатских государств в выпуске и выдаче загранпаспортов, то в 2015 году Россия столкнется с массовыми нарушениями миграционного законодательства.

Конечно, в ответ на это можно заметить, что данная мера и была направлена на ограничение потока мигрантов. Однако в реальности такого эффекта она не получит. При наличии безвизового порядка въезда у пограничных служащих нет физической возможности снимать с поездов всех без исключения мигрантов, у которых отсутствует необходимая документация. В итоге поток выходцев из Средней Азии останется столь же интенсивным, что и сегодня. Результат мог бы быть достигнут, если бы приезжие из этих стран получали рабочие визы, которые бы вклеивались в загранпаспорта. Однако при этом все равно бы оставалась проблема фактического отсутствия российско-казахстанской границы, оборудование которой стало бы весьма дорогостоящим мероприятием. Выходом могло бы стать совместное патрулирование российскими и казахстанскими пограничниками южных рубежей бывшей Казахской ССР, хорошо оснащенной с технической точки зрения. Что немаловажно, такое решение не противоречило бы стратегии Кремля на построение Таможенного Союза с Белоруссией и Казахстаном: несмотря на аморфность структур ТС, сложно отрицать целесообразность низовой интеграции со странами, территории которых с полным основанием можно отнести к исторической России.

Здесь, впрочем, нельзя не отметить, что характерной чертой политики современной РФ в сфере привлечения иностранцев является полное отсутствие этнической и культурной дифференциации миграционных потоков. Как показывает пример того же решения о введении загранпаспортов для граждан стран СНГ, российские власти применяют одни и те же принципы по отношению к приезжим из европейских республик бывшего СССР и выходцам их азиатских провинций канувшей в Лету империи. Но что общего есть у Молдавии и Узбекистана? Абсолютно ничего. Между тем, в России нормой политической корректности является фактическое отрицание этнокультурных различий между этими странами. Однако если мы посмотрим на мировую практику, то увидим, что государства, титульными этносами которых являются разделенные народы, проводят политику этнической репатриации (Израиль, Германия, Казахстан). В Европейском Союзе, несмотря на широкое распространение идеологии мультикультурализма, существуют жесткие ограничения на наем приезжих не только из стран, не входящих в данную организацию, но и для граждан новых государств-членов. Румыния и Болгария вошли в состав ЕС еще в 2007 году, однако полноценный доступ к общеевропейскому рынку труда граждане этих стран получили лишь семью годами позже.

Не чураются этнической дифференциации и страны, которые по давней традиции принято причислять к государствам иммиграции. Например, Австралия на протяжении большей части XX столетия стимулировала приток уроженцев стран Старого Света. И хотя номинально политика Белой Австралии в 1970-е годы была отменена, на территории единственной на земном шаре страны-континента действует наиболее жесткое среди всех развитых государств законодательство о приеме мигрантов. То же самое относится и к США, где в период с 1924 по 1952 год применялась система миграционных квот, устанавливавшихся для каждой страны-отбытия приезжих в зависимости от ее этнического состава. Несмотря на то, что в 1960-е годы в Штатах произошло существенное смягчение правил привлечения мигрантов, консенсусом среди всех политических сил страны является необходимость ограничения притока приезжих из государств Латинской Америки и, в первую очередь, Мексики. Другим примером является Польша, которая после вступления в Европейский Союз столкнулась с массовым оттоком собственных граждан в страны ЕС; в ответ на это руководство бывшей ПНР инициировало политику привлечения мигрантов из Белоруссии и Украины с расчетом на их полную ассимиляцию уже во втором поколении.

Польский опыт интересен еще и потому, что правительство республики осуществляет выдачу карты поляка для тех представителей титульного этноса страны, которые проживают за ее пределами. Данный документ дает возможность его обладателям жить и работать в Польше без получения какой-либо дополнительных разрешений. Россия бы могла последовать этому примеру и начать раздачу аналогичной карты этническим русским, не имеющим гражданства РФ. Необходимым дополнением этой меры должен стать запуск политики репатриации, выстроенной на тех же принципах, что и в Германии, Израиле и Казахстане.

Наконец, необходимо на официальном уровне признать ошибочным взгляд на постсоветское пространство сквозь призму СНГ. В реальности территория Евразии разделена не только административными, но и, что самое главное, цивилизационными границами.

Тесты для мигрантов по истории России

Начиная с 1 января 2015 года, въезжающие на территорию РФ мигранты не могут получить документы на осуществление трудовой деятельности без успешного прохождения теста по основам истории и законодательства России, состоящего из двадцати открытых и пяти закрытых вопросов. Минувшей осенью Федеральная миграционная служба (ФМС) совместно с Российским университетом дружбы народов (РУДН) организовала выездные курсы подготовки к экзаменам в Армении, Таджикистане и Узбекистане. А такая подготовка будущим мигрантам действительно понадобится: если подавляющему большинству жителей РФ не покажутся трудными вопросы в духе «Что празднуют россияне 7 января: Курбан-байрам, Международный женский день или Рождество?» или «Какие субъекты федерации входят в состав России: штаты, земли или республики?», то у очень многих приезжих возникнут сложности с поиском правильного на них ответа.

Нельзя забывать, что в странах Средней Азии в течение двух постсоветских десятилетий проводилась дерусификация. В результате с русским языком практически не знакомы даже многие жители тех крупных городов (например, Фергана, Ташкент), где еще в 1980-е годы доминировал язык метрополии.

Однако сам по себе тест имел бы смысл, если бы он проводился в консульствах РФ, действующих на территории государств Южного Кавказа и Центральной Азии. Тогда бы его успешная сдача была бы условием получения рабочей визы. При сохранении безвизового въезда внедрение этой нормы не приведет к ограничению потока мигрантов, но при этом возымеет коррупционный эффект. Внутри ФМС могут найтись сотрудники, которые помогут приезжим хорошо пройти тест за отдельную плату. При этом сам по себе тест, даже несмотря на его внешнюю сложность для мигрантов, не может служить надежным индикатором их интеграции в принимающее общество. Социализация иностранцев – это долгий процесс, который, в случае значительной этнической и культурной разницы между приезжими и коренными жителями, может занимать несколько десятилетий. Более того, отличное знание языка, а также законов и установлений страны зачастую оказывается недостаточным. Это, в частности, показывает пример Франции, которая периодически сталкивается с массовыми выступлениями представителей второго и третьего поколений алжирских иммигрантов, для которых французский язык является родным, но которые нутром ощущают чуждость национальной идентичности окружающего их социума.

Полисы ДМС для мигрантов

С 1 января 2015 года для устройства на работу в России каждый мигрант должен приобрести полис добровольного медицинского страхования. Данный документ позволяет приезжим получать услуги во всех муниципальных поликлиниках. По мнению законодателей, эта мера предоставляет возможность частично компенсировать расходы по оказанию врачебной помощи приезжим, которые несут сегодня региональные бюджеты. Вплоть до недавнего времени правом на получение медицинского страхования обладали иностранцы, имеющие либо вид на жительство, либо разрешение от ФМС находиться в России не менее трех лет. Формально все иные категории приезжих должны были оплачивать собственное лечение самостоятельно, но при этом у них был свободный доступ к услугам «Скорой помощи», которая по закону обязана обслуживать любого пациента. Вследствие этого, например, в Подмосковье до половины клиентов «Скорой» составляли мигранты, хотя за выезды к ним врачи не получали ни копейки. Еще одной проблемой стал «родовой туризм», осуществляемый гражданками стран Центральной Азии за счет средств российских налогоплательщиков: так, в 2012 году в столице доля женщин-мигрантов среди общего числа рожениц составляла 32%, однако в некоторых клиниках – существенно больше.

В Москве годовой полис ДМС для иммигрантов стоит 5,4 тыс. рублей. Покрывает ли эта сумма затраты на оказание медицинской помощи приезжим? Одни роды обходятся казне в 22 тыс. рублей, при этом в роддомах Московской области до 18 тыс. родов в год приходится на гражданок стран СНГ. В копеечку влетает и лечение тяжелых инфекционных заболеваний. Если в России смертность от туберкулеза составляет 12 человек на 100 тыс. жителей, то в странах Средней Азии этот показатель достигает 44 человек. Согласно официальным данным Департамента здравоохранения Москвы, в 2013 году туберкулез был выявлен у 47 трудовых мигрантов. По оценке Всеволода Храмцова, главы медицинского диагностического центра «Специальный», около 14% иностранцев имеют опасные инфекционные болезни. Он полагает, что к 2020 году доля трат на лечение мигрантов составит около 20% от расходов федерального бюджета на здравоохранение, при этом заболеваемость среди приезжих более чем в двадцать раз превысит среднероссийский уровень. Поэтому меры по обеспечению выплат от мигрантов недостаточны для снижения нагрузки на систему здравоохранения; необходимо ограничение количества приезжих из слаборазвитых стран, иначе произойдет взрывное распространение серьезных инфекций.

«Черный список» для мигрантов

В апреле 2014 года Федеральная миграционная служба составила «черный список» мигрантов, которым дистанционно был закрыт въезд на территорию России. В него были занесены 800 тыс. приезжих, не соблюдавших отечественное законодательство о порядке въезда и найма иностранцев. Наиболее распространенной причиной включения мигрантов в «черный список» стало совершение двух и более правонарушений, а также невыезд из страны по истечении разрешенного срока пребывания.

По информации ФМС, большинство из восьмисот тысяч нелегалов до сих пор находятся в РФ; депортированы из страны они будут только в случае попадания в поле зрения сотрудников Федеральной миграционной службы. Это означает, что несмотря на абсолютную обоснованность данной меры, обеспечить ее эффективное исполнение можно будет только при наличии визового режима с государствами Средней Азии и Закавказья. В противоположном случае у нарушителей миграционного законодательства всегда будет возможность оставаться на территории РФ. Как это произошло, например, с Орханом Зейналовым: еще до того, как азербайджанец был признан виновным в убийстве Егора Щербакова, он был приговорен к году тюрьмы за то, что сбил мотоциклиста с пассажиркой, а потому въезд в страну ему должен был быть запрещен после отбывания срока заключения.

Выводы

В целом, превалирующим остается тренд на смягчение миграционного законодательства. Об этом, в частности, свидетельствует отмена миграционных квот и внедрение корпоративных патентов, обладатели которых уже с 1 января смогут наниматься как у физических, так и у юридических лиц. Фактическая ликвидация института разрешений на работу приведет к тому, что отечественный рынок труда станет еще более открытым для входа на него иммигрантов. В результате конкуренция за вакантные места между приезжими и коренными жителями усилится. Ужесточение отдельных норм, таких как обязательное использование загранпаспортов для въезда на территорию РФ или приобретение полисов добровольного медицинского страхования, не даст системного эффекта и, что самое главное, осложнит жизнь приезжим из культурно близких европейских республик бывшего СССР, в первую очередь, жителям непризнанного Приднестровья, в котором численно доминируют славянские этнические группы.

Перспективы на будущее

России остро необходим кардинальный поворот в миграционной политике, который существенно облегчит въезд и наем иммигрантов из культурно близких стран. Сегодня такой сценарий представляется маловероятным. Однако есть несколько факторов в пользу того, что столь радикальные изменения окажутся возможными если не в ближайшей, то хотя бы в среднесрочной перспективе.

В первую очередь, это нынешний экономический кризис, преодоление которого окажется более трудным, нежели выход из рецессии пятилетней давности. В 2008-2009 годах ключевой причиной спада деловой активности стала турбулентность на мировых финансовых рынках, приведшая к временной приостановке выдачи кредитов компаниям из развивающихся стран со стороны европейских и североамериканских банков. Однако в 2010 году глобальная экономика начала восстанавливаться, а вместе с ней – цены на сырьевые ресурсы вкупе с уверенностью западных инвесторов в способности российских корпоративных заемщиков возвращать кредитные ресурсы. С введением против России международных санкций отечественные компании и банки вновь потеряли возможность перекредитовываться за рубежом, однако теперь – на гораздо более длительный срок, нежели это было пять лет назад. Девальвация рубля, во многом вызванная колоссальным спросом крупных корпоративных игроков на иностранную валюту, уже в скором времени отразится на покупательской способности россиян. Наконец, сильно просевшая цена на нефть может стать триггером достаточно жесткого бюджетного кризиса, который ударит по устойчивости пенсионной системы, критическим образом зависящей от трансфертов из федеральной казны.

В том случае, если кризис действительно затянется, миграционный приток в Россию заметно уменьшится. В СМИ уже появились сообщения о том, что приезжие из СНГ начинают в массовом порядке покидать временно приютившую их страну. Основной причиной тому стало резкое ослабление российской национальной валюты, из-за чего долларовый эквивалент денежных переводов из РФ в последние месяцы значительно сократился. Пока что неизвестно, станет ли это явление долговременным: разница в уровне благосостояния между метрополией бывшей советской империи и ее южными провинциями такова, что у выходцев из Центральной Азии и Закавказья еще долго будут сохраняться стимулы к тому, чтобы искать работу в крупных русских городах, а вовсе не у себя на Родине.